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国家法治指数中心:政府透明度指数诞生记

2017-11-08


    政府透明度指数评估已经开展了9年,个中的酸甜苦辣只有评估者自己才知道。第一次评估的景象还历历在目。2009年冬天,课题组成员从早到晚蜷居在法学研究所信息与传媒法研究室的小屋里,翻腾着政府的网站,细心地查找各类信息。这种研究方法没有捷径,也没有可资借鉴的经验,全靠我们一点一点地摸索。窗外风雪漫天,大地白皑皑一片,这个冬天特别的寒冷,但同事们的干劲却热火朝天。开展政府透明度指数评估乃至法治指数评估,与编创“法治蓝皮书”密不可分。为让“法治蓝皮书”在开展法治实证调研的基础上具备一套法治方面的评价指标体系,课题组2009年开始启动政府透明度指数评估工作。因此,评估报告自2010年面世以来,都在“法治蓝皮书”这个平台上对外首发。由此也带动了“法治蓝皮书”的兴旺。

    政府透明度指数评估方法也不同于传统的法学研究。课题组经过较长时间的研发,制定了一套严格的评估指标体系,课题组成员依照评估指标体系逐项体验式地查找有关信息,信息公开了就是“好”,公开了但不便查询就是不够“好”,没有公开那就是“不好”。实践证明,这比让公众针对各种调查对象回答满意、基本满意、不满意更为客观和科学。因为,比对结果,可以直截了当地知道某个评估对象究竟哪里不好,避免了一些被调查者因为没有直接和有关评估对象打过交道而无从回答或者因为其他的主观好恶而做出不客观的判断。

    评估秉持了公众本位的导向,即从公众是否能够获取信息、是否查询便利等角度来判断公开工作的成效和优劣。起步阶段,实际的测评工作是由所内外的几位研究人员亲自操刀完成的,大家一家一家浏览政府网站,查找信息、保存截屏。最困难的是那些做得不理想的网站,为了确定其确实没有公开相关内容,不但要把网站翻个底朝天,还要多人反复核对,打不开网页的还要更换计算机、网络、时间来反复验证,每个网站都要保持数百张截屏。事后,有记者问课题组,你们给有的政府打了低分甚至给零分,有没有找它们沟通或者核实情况?我们的回答是,没有沟通、核实,也不需要,因为,指标是统一的,适用于所有对象,没有任何偏向,而且,以我们这些专门研究政府信息公开的学者的能力都找不到所要的信息,那公众就更困难了。这也就是迄今为止一直坚持的“坚持以结果为导向,以公众视角为重点。”评估的内容也在不断地深入,从最初的公开机制、栏目设置、目录,转向了实质性的内容,如财政信息、环保信息、食品安全信息、保障房信息、教育信息等等的公开。根据指标体系,评估出来的结果最初让人很震惊,也很不能接受。多数政府不及格,政府信息公开令人很不满意。但随着评估的深入,近两年各级政府的信息公开工作已经令人刮目相看。这样的研究成果也获得了公众的好评,有网友评论说,“这才是社科院应该做的事”,这种评价让我们感到非常欣慰。

    评估伊始,政府透明度指数还是一个较为敏感的概念,以至于2011年当课题组欲对外发布研究成果的时候,还有领导不以为然,认为“政府透明又咋的,不透明又咋的,你们最好别添乱”,并以此给课题组施加了很大的压力。政府机关对这项工作的认可度也有一个过程。最初,有的政府机关气势汹汹打来电话:谁让你们做的?——我们是科研单位,做什么研究还需要你们批准吗?不少政府机关不理解,你们一个学术机构有什么权力为政府打分评价。——大概它们已经习惯了对着企业和老百姓指手画脚,颇不习惯于被人“说三道四”。但这样的局面很快就改变了。2014年开始,课题组连续3年受国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托,对全国政务公开工作进行第三方评估。对政务公开工作进行第三方评估也写进了中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》及国务院办公厅和不少地方和部门的政务公开工作要点中,让科研单位等第三方机构为政务公开工作挑毛病已经成为常态,更加成为治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

    到今天为止,可以说,政府透明度指数评估对政府,也对全社会产生了巨大的影响力。第三方评估不仅开创了一个研究机构评估政府的先河,而且还有力地促动了政府信息公开,使中国政府变得越来越开放,越来越自信。从原来的畏手畏脚、遮遮掩掩、胆小怕事到今天的敢于面对、公开透明、勇于承担。第三方评估还带动了全国的同类研究,各大学、各地社科院纷纷加入到评估的行列,对促进政府开放、规范政府行为起到了很好的作用。

    这些研究不仅让我们熟悉了政府信息公开和政务公开工作,也让我们在政府管理和政府法治方面扩展了研究视野,参与评估的学术助理、在校研究生在实践中增长了知识、找到了研究方向,迅速成长起来。今天,他们当中的许多人都走上了工作岗位,成为政府公务员、法官、检察官和律师,相信这段经历将使他们终身受益。

    在长达9年的评估过程中,我们本着客观反映制度运行情况、建设性地推动制度完善的目的,找出了透明政府建设中的问题,提出了完善的建议。我们欣喜地看到,不少问题引起了有关地方和部门的重视,不少建议被吸纳到其工作之中。特别是我们处在一个难得的时代,公权力的运行愈发开放、自信,在自上而下推进公开透明的大趋势下,我们适时推出的这项科研成果发挥了一定的助推作用、帮到了一点小忙。最关键的是,公开透明的政府管理让每一个人受益,包括我们自己,因此,我们也为开展了这样一项有益国家、有益社会、有益学术的研究活动而感到自豪!

    这项评估从一开始就是由法治国情调研室及法学研究所其他研究室、中国社会科学院其他研究所的科研人员参与论证并实际进行数据采集和分析的,随着项目的逐年开展,还有大量的在校研究生、课题组学术助理参与。参与过评估工作的研究人员包括:王小梅、田禾、冉昊、吕艳滨、刘雁鹏、吴峻、余少祥、陈欣新、周方冶、栗燕杰、徐斌、谢韫、缪树蕾(按照姓名汉字笔画顺序排列)。参与过评估工作的学术助理包括:马小芳、王旭、王昱翰、王洋、田纯才、刘迪、孙斯琪、纪玄、杨芹、张文广、张誉、郑博、赵千羚、诸悦、曹雅楠、常君(按照姓名汉字笔画顺序排列)。参与过评估工作的研究生包括:万琪珑、王凤艳、王英、王述珊、王洪峤、王贺、王艳萍、王素敏、王晓莉、王梓涔、王笛、王楠楠、王璐、尹小忙、冯焘、宁妍、吕升运、朱绍勍、任佳薇、任培锋、刘永利、刘宇燕、刘迭、刘雅茜、刘雅萍、刘婷婷、许娜、许琳、许默、阮雨晴、孙宝民、孙琳、李一岚、李敏、李越、李蔚、杨桢、杨德世、肖旭芬、吴杨、邱强、邹奕、沙元冲、宋立梅、宋君杰、张扬、张多、张丽、张林泉、张轶男、张娜、张爽、陈佳敏、陈钰艺、陈醒、邵文楠、周妮、周俊、周震、庞悦、郑瑶、赵凡、赵西玉、赵雪、荣海波、段如霞、段啸安、姚小敏、袁野、徐蕾、郭明丽、郭海姣、黄贤达、黄恩浩、康蒙西、梁坤、彭悦、焦若媛、甄叶、廉天娇、窦克平、慕寿成、蔡瑞高、熊金鑫、颜云云、冀敏、魏增春(按照姓名汉字笔画顺序排列)。不少学术助理和研究生都先后不同程序参与过部分内的评估分析和报告撰写。在此,我们向参与过这项工作的研究人员和同学们,向支持我们工作的各位领导表示衷心地感谢,并祝愿你们身体健康,学习和工作顺利。



吕艳滨、田禾

2017年7月

(本文为“法治国情与法治指数丛书”之《中国政府透明度(2009~2016)》一书的后记)